本文总结了国内外生态环境损害赔偿制度的发展，介绍了中央最近印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的基本思路和试点内容。建议制定专门的“生态环境损害赔偿法”，并配套建立生态环境损害赔偿协商、诉讼、协商与诉讼衔接制度，以及损害评估、资金保障和公众参与监督制度等，形成“1+6”型生态环境损害赔偿制度体系。
生态环境损害是指由环境污染或生态破坏导致的环境资源本身的损害。目前我国的环境立法中，作为基础性环境保护法律的《环境保护法》尚未明确规定“生态环境损害”的概念，其他环境保护单行法也未针对具体生态环境要素本身的损害进行规定。生态环境损害不同于传统的人身、财产损害，生态环境损害实质是公共环境利益的损害，具有模糊性、公共性和综合性。
生态环境损害赔偿以环境利益的可救济性为理论基础，是造成生态环境损害的责任人所承担的具有公法性质的民事责任，其以生态利益优先为价值取向进行损害的填补或恢复。
美国、欧盟已经开展了数十年的生态环境损害赔偿实践，建立了比较完整的法律和实施体系。这些实践的显著特征是，针对生态环境损害不同于人身财产损害的特殊性进行了专门立法，对人身财产损害与生态环境损害分别适用不同的法律进行救济。
美国自然资源损害赔偿范围包括污染清理费用、污染修复费用和生态服务功能的期间损失，而且评估费用也由污染责任者承担。在救济途径方面，美国建立了环境公益诉讼制度对自然资源损害进行救济。环境民事公益诉讼制度旨在保护环境公共利益，不以“人身、财产权利”受害为必要，造成生态功能或环境审美等一般性公众利益直接或间接受害即可提起环境民事公益诉讼，环境保护机关、社会组织和公民个人均可作为原告针对企业排污行为起诉。
需要指出的是，美国司法实践中往往采用协商的途径分流诉讼。具体到生态环境损害的索赔诉讼，在环保局等国家机关向责任方起诉之前可以与责任方就环境赔偿包括修复等事宜达成协议，由责任方根据协议执行赔偿和修复事宜，在协议不成的情况下可以由环保局代为修复环境，然后提起诉讼要求的责任方承担修复等赔偿费用。
美国在自然资源损害评估方面具有内政部和海洋大气管理局两套评估规则，评估步骤与技术方法主要包括：首先，确定生态环境损害的性质、程度、范围，确认损害发生前的环境基线状态；其次，确定污染行为与损害间的因果关系；再次，采取等值分析方法量化损害相对于基线的程度，确立基本恢复、补偿性的规模和程度，分别使受损生态环境恢复到基线状态、弥补期间损失，若基本修复措施不能完全将损害恢复到基线状态，还需确定补充性修复措施的规模和程度；最后，根据修复措施选择最优修复方案，并予以执行。
欧盟生态环境损害赔偿制度借鉴并沿袭了美国自然资源损害赔偿的主要经验，但其将生态环境损害的行为限定为职业活动，对环境或人类健康具有危险或潜在危险的职业活动造成的损害适用严格责任，对上述活动之外的其他职业活动造成的损害适用过错责任。环境损害评估方面，欧盟以美国经验为蓝本形成了“REMEDY工具包”。
我国涉及生态环境损害赔偿的法律体系由民法、侵权责任法、环境保护基本法与单行法等法律构成。从法律体系整体来看，目前仍主要侧重规制环境污染导致的人身、财产损害赔偿。现有的关于生态环境损害修复与赔偿的范围、生态环境损害赔偿协商与公益诉讼的程序、生态环境损害赔偿责任承担方式等规定主要散见于《海洋环境保护法》、最高人民法院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中，缺乏统一且体系化的生态环境损害赔偿制度设计和相关技术、资金、公众参与等配套保障机制。
2014年修订的《环境保护法》有关环境公益诉讼条款，明确了环保组织为环境民事公益诉讼主体。另外，关于环境公益诉讼和环境侵权纠纷的司法解释对生态环境损害修复与赔偿及其诉讼程序进行了规定。但目前这些规定主要集中于生态环境损害诉讼程序，且侧重于环保组织提起的环境公益诉讼的规定，缺乏政府机关作为公共环境利益索赔权人的规定，且在采用非诉讼方式解决生态环境损害救济问题方面存在不足。为此，中央出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（本文简称《方案》）。
《方案》树立生态环境价值观，着力保护环境资源的生态功能价值，应以恢复生态功能为核心，优先采取措施恢复环境，在不能恢复或无需恢复的情况下采取货币赔偿。在现有法律救济途径不足以有效恢复或填补生态环境损害的情况下，有必要明确赋予资源环境等行政主管部门保护公共环境利益的职权，在生态环境损害发生后通过与责任者进行协商，优先及时开展生态环境损害赔偿或修复工作，并在协商不成的情况下及时提起诉讼。生态环境损害赔偿原则上应当以境损害修复与赔偿过程中，需要以环境损害评估作为技术支撑保障生态环境损害调查、评估与修复方案制定等事实认定工作的顺利开展，保证评估活动的科学合理、客观中立。
《方案》是国家层面首次以制度化的方式对生态环境损害赔偿制度进行的较为系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色：
◇体现环境生态利益损失的赔偿或修复，明确了生态环境损害赔偿内容与范围。
◇对责任主体进行扩大，规定了向责任者提供贷款的金融机构的连带责任。
◇规定了索赔主体，授予政府及其部门对生态环境损害的索赔权。
◇规定了赔偿的协商程序，由生态环境损害赔偿索赔权人优先采用协商程序与责任人就损害修复与赔偿责任承担进行平等沟通、合作。
◇规定了生态环境损害索赔人提起的诉讼程序，拓展已有的生态环境损害赔偿救济渠道，实际弥补了政府机关提起环境民事公益诉讼的缺失。
◇规定了保障生态环境损害赔偿工作顺利开展的相关措施，包括评估技术、资金保障和公众参与等。
生态环境损害赔偿制度改革应当采用在规范统一基础上细化落实的总体思路，规范统一是前提，细化落实是保障。规范统一要求制定专门的法律对生态环境损害赔偿制度进行理念、原则、总体框架上的规定，细化落实则针对生态环境损害赔偿制度某一方面的专门问题出台相应的司法解释或管理性、技术性规范。具体来说，应制定专门的“生态环境损害赔偿法”，在此法基础上针对生态环境损害赔偿的专项制度进行特别规范，包括生态环境损害赔偿协商制度、诉讼制度、协商与诉讼衔接制度，生态环境损害评估方法、资金保障和公众参与等方面，形成“1＋6” 型生态环境损害赔偿改革路径。
建议加快研究制定我国“生态环境损害赔偿法”，对生态环境损害赔偿立法目的、法律适用范围、法律原则、基本法律制度、配套法律措施等进行实体和程序的一揽子规定，但这些规定仅为原则性规定，需通过其他规范性文件予以细化。
实体方面应包括生态环境损害赔偿归责原则、构成要件、责任内容与范围、责任主体、责任承担方式等，程序方面应当包括生态环境损害赔偿的协商与诉讼途径、诉讼过程中的证据制度、举证责任与证明标准、因果关系认定、协商与诉讼过程中的损害评估与公众参与程序。另外，还应当对环境责任保险、环境基金等社会化赔偿制度做出规定。
由政府及其部门作为主体开展的生态环境损害赔偿协商制度是一种注重公民与行政主体间的 交往对话，凸显行政过程的公民参与性的行政治理方式。政府作为索赔权人的理论基础在于，生态环境不为国家垄断所有，而为全国人民共有，政府接受全民委托对其进行管理与保护，全民将自己所有的诉权也托付给国家，当生态环境受到侵害时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。这种“公共信托”理论转变了将自然资源视为国家垄断财产的思维模式，从公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。
目前，《方案》对生态环境损害赔偿协商程序进行了原则规定，但仍需细化，建议由环保部出台“生态环境损害赔偿协商办法”，细化赔偿协商程序，应当包括如下重点内容：索赔权人的管辖范围与案件受理，损害调查、评估的委托，责任人的认定，修复方案的协商制定，协商协议的通知，协商的形式与内容，协商决定及其效力、协商与诉讼衔接机制等方面。
《方案》赋予索赔权人提起生态环境损害赔偿诉讼的资格，通过中央授权的形式在目前的环境民事公益诉讼制度下对原告主体进行了补充。但在以下问题上仍可通过制定司法解释予以明确或细化：
一是明确生态环境损害索赔权人提起生态环境损害赔偿诉讼与环保组织提起环境公益诉讼的优先顺位问题。生态环境的损害本质上是公众生态环境利益的损害，政府机关、环保组织、公民个人都具有起诉资格，但并非所有具有起诉资格的主体均享有同等的主体资格，而应建立起一种双层递进的救济主体结构。具体来说，应当首先从公共利益考量的角度赋予政府优先的救济主体资格，并从对政府的合理规制和公众有效参 与的角度，赋予公民、法人及其他组织第二层级的救济主体资格。“第一层级”的主体相对于 “第二层级”的主体而言具有优先权，即只有在第一层级的主体不履行维护和救济生态环境公益的情况下，第二层级的主体方能启动救济程序。
二是明确环境民事公益诉讼和索赔权人提起的生态环境损害赔偿诉讼中的诉前救济制度。诉前救济制度是指公民、法人或其他组织有证据证明他人正在实施或者即将实施侵犯公众生态环境利益的行为，如不及时制止将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取责令停止有关行为的措施，诉前禁令可弥补诉讼程序救济生态环境损害滞后性的不足，及时制止污染或破坏生态环境的行为，包括诉前禁令、诉前财产保全、诉前证据保全等制度。
生态环境损害赔偿协商与诉讼的衔接机制需分情况进行讨论：第一种情况是生态环境损害赔偿协商程序达成协议，且生态环境损害赔偿责任人已经实际履行；第二种情况是生态环境损害赔偿协商程序虽然达成协议，但生态环境损害赔偿责任人拒绝履行；第三种情况是生态环境损害赔偿协商未能达成协议。此三种情况中，第一种不涉及协商与诉讼的衔接问题，第二和第三种均涉及与法院工作的衔接，且这种衔接又可根据诉讼原告的不同分为与生态环境损害索赔权人提起 的诉讼衔接和与环保组织提起的环境公益诉讼的衔接。
因此，有必要针对不同情况设计不同的衔接机制，建议制定“生态环境损害赔偿协商与诉讼衔接的指导意见”：一是对于已经达成协议但被拒绝履行的，生态环境索赔权人可向法院申请强制执行，此种情况下应明确协议的法律效力尤其是协议认定的事实在诉讼中直接采信的法律效力；二是对于未达成生态环境损害赔偿协议的，生态环境损害索赔权人可以在协议不成后向法院提起生态环境损害赔偿诉讼，此种诉讼直接按照本《方案》规定提起即可；三是对于未达成生态环境损害赔偿协议的，在生态环境损害索赔权人提起诉讼之前，环保组织亦可针对同一损害提起环境公益诉讼，此种环境诉讼直接适用《环境保护法》和关于环境民事公益诉讼的司法解释。
生态环境损害的评估是确认生态环境损害发生及其程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据，评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。建议根据生态环境损害赔偿制度的总体设计，结合生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程，构建适用于不同环节和程序要求的损害评估工作程序，并进一步根据生态环境要素的不同污染和破坏类型，分类建立损害调查、因果关系认定、损害量化、修复方案制定等技术方法体系。
为保障生态环境损害赔偿的社会化分担，协调经济发展与环境保护的关系，在坚持“损害担责”的基础上采取生态环境损害赔偿社会化分担，将责任主体个体责任分散由特定污染行业或由政府财政承担。建议制定“生态环境损害赔偿资金保障意见”，对社会化赔偿资金的建立进行顶层设计：一是探索建立不同行业的环境责任保险投保方式，明确实行强制责任保险的行业，针对突发和累积性生态环境损害建立不同的保险机构模式；二是设计合理的保证金存缴费率，完善典型区域，尤其是矿山生态恢复保证金制度；三是建立生态环境损害赔偿基金，明确资金来源、使用、管理与监督机制，赔偿基金旨在先行垫付赔偿金并在支付后向责任者追偿；四是探索建立社会化的污染场地修复融资机制，充分利用社会力量投资修复项目实现资金增值。
建议制定“生态环境损害赔偿公众参与办法”，在生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程中，强化公众参与等监督制度：明确公众知情权、参与权与监督权。
从索赔权人与责任人两大主体方面明确信息公开的内容、对象、程序与方式等，对其中涉及公共环境利益的重大事项采取强制信息公开。细化生态环境损害赔偿公众参与机制中公众范围的选择与确定标准，明确公众介入生态环境损害赔偿的时间点，优化听证会、咨询会、论证会、座谈会等参与形式，强化公众意见反馈处理。设立生态环境损害修复与赔偿行政公益诉讼，保障公众参与不力情况下的救济。(来源:环境保护杂志)
